Cada vez que se produce un pico de las llegadas irregulares a cualquier punto de Europa, alguien pide aumentar las devoluciones de migrantes como solución estrella del fenómeno. En España, la fijación del Partido Popular por la inmigración ha llevado en los últimos meses a la formación de Alberto Núñez Feijóo a exigir el incremento de las devoluciones, llegando incluso a hablar de “deportaciones masivas”. Lo cierto es que, más allá de España, la UE lleva años tratando de subir su índice de retorno, sin éxito. Y no solo depende de los Estados miembros, la clave también está en mirar a los países de origen.

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A pesar de ser una de las prioridades de la política migratoria de la UE, los datos europeos evidencian año tras año los bajos índices de retorno de buena parte de los países miembros. Pero el refuerzo de las políticas de expulsión va más allá de la voluntad de cada Estado comunitario: el anhelo europeo de incrementar las devoluciones suele chocarse con la capacidad o voluntad de los países de origen para cooperar de forma ágil en los retornos de sus ciudadanos.

Un informe confidencial de la Comisión Europea difundido recientemente por Statewatch evalúa la cooperación de terceros países con la política de expulsión de los Estados miembros. Sus resultados evidencian que los terceros países analizados “deben mejorar la cooperación en materia de readmisión” y piden la adopción de “nuevas medidas”. En ninguno de los 34 países analizados, las devoluciones efectuadas no llegan ni a la mitad de las decisiones de retorno emitidas.

Según su análisis, las dificultades con las que se encuentran los Estados miembros en su intento de retornar a migrantes en situación irregular tienen que ver con los trámites burocráticos relacionados con las repatriaciones, tales como las complicaciones surgidas en la concesión de documentos de identidad de las personas que se pretende devolver, los permisos requeridos para las operaciones de retorno, las exigencias ligadas a la identificación o la confirmación de la identidad de estas personas, etc.

Bajo porcentaje de retorno
Por ejemplo, en 2023, la UE retornó al solo 8% de los 35.065 ciudadanos marroquíes que se encontraban en situación irregular. En todo el territorio comunitario, fueron repatriados 2.760 personas a Marruecos, uno de los socios clave de Bruselas en materia de migración, lo que indica que una gran parte de sus nacionales con órdenes de retorno no fueron efectivamente devueltos, según el informe de la Comisión. Su análisis cuestiona aquellos puntos concretos en los que el país norteafricano podría mejorar, esos asuntos en los que Bruselas pide a los Estados miembros que realicen más esfuerzos para solicitar mejores resultados a reino alauí.

El informe esboza unas recomendaciones para mejorar la cooperación marroquí. Entre ellas, considera que Marruecos debería abstenerse de una serie de prácticas detectadas en el procedimiento de retorno como su exigencia de realizar entrevistas consulares con sus nacionales cuando “se aporten pruebas suficientes para establecer la nacionalidad”, la obligación de utilizar determinadas compañías aéreas en las repatriaciones, la limitación del número de retornados por vuelo, así como la petición de “información confidencial” de las personas a retornar. También solicita más rapidez en la emisión de documentos de viaje de emergencia para las personas retornadas y aceptar las operaciones de retornos en vuelos chárter.

Argelia es también uno de los países desde los que más personas intentan llegar a España. En 2023, los Estados miembros emitieron 32.620 decisiones de retorno a ciudadanos argelinos, de los que fueron repatriados finalmente 3.140, un 10% del total. No obstante, Argelia mantiene bloqueadas las devoluciones desde España, como represalia al giro de la posición del Gobierno de Pedro Sánchez sobre el Sáhara Occidental.

Según la Comisión Europea, los principales problemas con los que se encuentran los Estados miembros a la hora de intentar devolver a nacionales argelinos tiene que ver, entre otros motivos, con los requisitos del país en los procedimientos de identificación de las personas que la UE pretende devolver, es decir, aquellas exigencias para asegurarse de que las personas que les están siendo enviadas son originarias efectivamente de Argelia. El informe confidencial sostiene que el país norteafricano debería aceptar pruebas más amplias sobre la nacionalidad de los retornados, como “pasaportes caducados o información extraída del Visa Information System, ”emitir rápidamente“ documentos de viaje con suficiente validez y aceptar operaciones de retorno de vuelos chárter.

La tasa de retorno de Senegal, otro de los Estados destacados en los flujos migratorios hacia España, también ronda el 10%, según el documento. De los 3.840 ciudadanos senegaleses a los que los Estados miembros emitieron órdenes de salida, solo 365 fueron retornados efectivamente a Senegal. El informe señala que la mayoría de los Estados miembros consideran que la cooperación general de Senegal en materia de readmisión es deficiente, especialmente en lo que se refiere a la identificación de sus ciudadanos y la expedición de documentos de viaje de emergencia. Bruselas destaca los retrasos de Senegal en las respuestas a las solicitudes de readmisión de sus ciudadanos y las dificultades en la identificación de sus ciudadanos, lo que complica la confirmación de la nacionalidad y la emisión de documentos de viaje.

Senegal es, de hecho, uno de los países sobre los que la Comisión Europea propuso sanciones europeas en materia de visados ante la supuesta falta de cooperación en materia de retorno. Bruselas planteó restringir algunas de las facilidades de la política de visados con el país de África Occidental, pero el Consejo europeo aún tiene pendiente decidirlo.

Vía de presión
La Unión Europea utiliza su política de visados como mecanismo para presionar a terceros países para que mejoren su cooperación en materia de readmisión. Lo hace a través del artículo 25 bis del Código de Visados, que establece un sistema mediante el cual la Comisión Europea evalúa anualmente la cooperación de terceros países en materia de readmisión, por lo que puede proponer sanciones a determinados países cuando detectan dificultades en su intento de materializar la expulsión. No obstante, las decisiones no solo se basan en criterios objetivos, dado que estas pueden ser bloqueadas por razones políticas, para no dañar las relaciones diplomáticas con algunos de los Estados miembros.

Mediante este mecanismo, la Comisión puede proponer el aumento de la tasas ligadas a los visados, la ampliación del plazo para la tramitación de las solicitudes de visados, o la restricción de la emisión de visados de entrada múltiple o de larga duración. Por el momento, el Consejo ha decidido sancionar a través de esta vía a Gambia (en 2021 y 2022) y a Etiopía (desde el pasado mes de abril).

La UE también está explorando la posibilidad de integrar la cooperación en materia de readmisión como un elemento a considerar en otros ámbitos de la política de la UE, como el comercio o la cooperación al desarrollo. Se plantea por ejemplo retirar las preferencias comerciales a los países que no cooperen suficientemente en la readmisión de sus nacionales.

Gemma Pinyol, experta del Consejo de Europa y directora de políticas migratorias en Instrategies, señala que en los ultimos años los Estados miembros han apostado por reforzar la expulsión a través de la negociación con los países de origen como “el instrumento estrella” para la gestión migratoria. “Mientras en algunos países ha funcionado mejor, hay muchas dudas sobre qué consiguen estos terceros países a cambio. La UE ha decidido que quiere negociar para ampliar el margen de readmisión, lo que da un amplio margen y dota de mayor poder a los países socios. Si abren la puerta a negociar, el tercer país presionará para conseguir el mejor precio”, sostiene la especialista.

“Es lógico que los terceros países impongan exigencias a la readmisión. Tienen fronteras como todos los países y no quieren que entre todo el mundo. Como a cualquier persona que entra a cualquier país, se exige que esté identificado correctamente pero, en el contexto de la inmigración irregular, este procedimiento se complica”, explica Pinyol. “No es tan fácil. No se trata siempre de que haya falta de voluntad. Puede que no les parezca oportuno dar respuesta inmediata pues sus procedimientos como países soberanos exigen pasar por los filtros necesarios. Y para comprobar la identidad, si la persona no tiene documentación, se dificulta porque los registros en algunos países son débiles. Te dicen que es de tu país, pero hay países que tienen un sistema de control más o menos rígido para confirmarlo. Y, si los Estados miembros piden más flexibilidad, hay que entender que es una contraprestación por la que esos Estados te pueden pedir algo a cambio”, sostiene. Poner tanto peso en la política de retorno, que depende de terceros países, conlleva a su juicio el riesgo de depender en exceso de ese proceso de negociación, recalca la experta.

Además de las dificultades propias ligadas al procedimiento, también se han documentado razones políticas en relación a los bajos ratios de retorno. Por ejemplo, añade Pinyol, algunos países como Marruecos pueden limitar el número de las devoluciones en cada vuelo debido a los impactos negativos que pueden tener en la opinión pública la deportación de decenas de ciudadanos en un vuelo de repatriación.

En el primer trimestre de 2024, España fue el quinto país con más migrantes devueltos a otros países con más de 2.500 personas devueltas, según los datos de Eurostat. Estas expulsiones superan a las de Grecia (1.195) e Italia (935), los otros dos países que más migración irregular reciben por vía marítima. Francia fue el país que más expulsiones ejecutó, con 4.205; seguido por Alemania, con 3.950; y Suecia, con 3.135.